编者按:日前,国务院发布了《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》(以下简称《意见》),如一石激水,其中,尤以行业协会管理体制改革部分“论者众”。
和其他领域的市场化改革相似,中国行业协会、商会的改革需要自上而下式的推动;同时,随着民间社团组织的壮大,其主体意识的日益增强,也汇成了一种自下而上的改革助推力。显然,在市场经济的实践中,政府也明显察觉到了行业协会、商会改革对于行政管理体制改革、部门职能转变的“作用力”。当政府自上而下改革之力与行业协会、商会自下而上的改革之力形成合力的时候,改革的时机就成熟了。《意见》的出台,正是这种时机下的产物。
中国行业协会、商会的改革和发展从来不是孤立的,其牵涉面极广。围绕行业协会管理体制改革,本报记者采访了一些专家学者,他们从不同角度对《意见》进行了诠释:政会分开有章可循,但协会改革与发展之路还很长。
日前,国务院办公厅下发了《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》(以下简称《意见》)。
有评论指出,《意见》将促成在部分省、市已经陆续展开的行业管理体制改革提速。改革的内容除了行业协会与其业务主管单位等有关党政机关人员分离外,还包括资产、业务、办公场所和利益等方面彻底脱钩。
协会跟着产业走
《意见》明确,全国性的行业协会可将总部设在产业集中、便于开展服务的地区和城市,而并不拘泥于北京。
对此,中国行业协会商会网专家委员会主任张经在接受记者采访时说:“以前从没规定‘中’字头的行业协会必须设在北京,但是由于在传统的计划经济时代,鉴于北京的政治地位,一直以来,大多数全国性的行业协会都设立在北京。”他介绍,近两年,这个“常规”已经在逐渐被打破。如上海等地区,已设立了一些全国性的行业协会。
然而,记者从一行业产值份额占到了全国60%~70%以上的地方行业协会了解到,他们在申请全国性行业协会地位时,仍会遇到“各种阻力”。
沿海地区某地方行业协会秘书长表示:“以前,行业协会的具体主管行政机关在没有明确规定的情况下,往往以无章可循为由使地方的全国性行业协会的设立阻力重重,我们也很无奈。”
张经表示:“由于各种原因,现在全国性的行业协会的设立有个内部掌握的问题,申请时是比较难,但协会跟着产业走的方向是对的。”
全国性的行业协会可将总部设在产业集中、便于开展服务的地区和城市的合理性第一次在《意见》中得以肯定,记者发现,与该规定同样合理的是在《意见》中第一次明确规定:现职公务员不得在行业协会、商会兼任领导职务,确需兼任的要严格按有关规定审批。这样的规定在业内专家看来,似乎是不用再争论的问题。行业协会、商会的原始属性就应该是民间的、自发形成的。
一业内专家表示:“根据国内外专门研究政府组织与企业组织以外的其他组织即非正式组织或非政府组织的学说来看,商会和行业协会均属于非政府组织,也就是民间的组织,所以在NGO的研究领域中,商会、行业协会从诞生起自然就应该属于民间。”
行业协会改革艰难前行
一位常年研究行业协会改革的专家这样告诉记者:“这次国办《意见》的出台,确实是个积极的信号。”
实际上,早在2004年底,国家发改委、民政部、国资委等八部委和中国工业经济联合会就曾组成联合调研组,赴上海、温州、杭州、广州、深圳等地,就协会管理体制改革、规范发展、配套政策等问题展开调研。
2006年3月,国家发改委曾公布文件草案广泛征求社会意见。时隔一年多,文件终于在今年5月13日正式下发。记者了解到,《意见》由国家发改委、民政部、国资委等八部委和中国工业经济联合会共同起草,历时近两年半。
对于这份千呼万唤才出台的全国统一性文件,张经评价说:“行业协会改革是我国经济体制改革的重要内容,也是第十六届六中全会提出的社会体制改革的重要组成部分,以往有关行业协会的文件都重在指导登记和注册,而这是首次着眼行业协会的规范、促进和发展。”
政会分开的愿景
对于《意见》中对“政会分开”的表述,张经认为:“行业协会的‘非政府性’得以在文件中强化。”
1998年修订后的《社会团体登记管理条例》规定,对社会团体采用双重管理体制,民政部门为登记管理机关,相关政府部门为业务主管单位,这种体制一直延续至今。
张经认为,这种双重管理体制在操作中存在两种倾向:一种倾向是把行业协会行政化。少数业务主管单位按照行政管理的模式管理行业协会,协会依附于政府机关。有些业务主管单位甚至安排下属部门领导兼任行业协会领导,并让下属部门与行业协会合署办公,使二者“合二为一”。第二种倾向是,对于有利可图、没有担保风险等行业协会,相关政府部门争先要求管理;而对于薄利或有潜在风险的行业协会,相关部门互相推脱,还有动漫、验房、婚庆等大量新兴行业却始终因找不到主管单位而无法注册,不得不以“联盟”等形式活动。
张经认为,政府和协会不分、企业和协会不分的情况都表明了人们对协会的独特作用没有充分理解,协会、商会向三种误区发展:即“二政府”、离退休“安置办”、行政机关私设的“小金库”。而此次《意见》的出台显然试图改革这一现状,要求行业协会改革按照市场化方向坚持政会分开。理顺政府与行业协会之间的关系,明确界定行业协会职能,改进和规范管理方式。在具体措施上,行业协会要从职能、机构、工作人员、财务等方面与政府及其部门、企事业单位彻底分开,目前尚合署办公的要限期分开。同时,行业协会使用的国有资产,要明确产权归属,按照有关规定划归行业协会使用和管理。
《意见》发出的一个更为积极的改革信号是,将选择若干城市和全国性的行业协会,开展行业协会管理体制改革试点。待条件成熟时,将调整和改革行业协会间的代管关系。文件发出后,各地纷纷制定相应的行业协会与行政机关脱钩办法。例如,杭州市已明确要求,在行业协会兼职的公职人员必须在今年9月底前辞去公职或辞去行业协会职务。北京市的行动则更早一些,2006年就成立了“北京市行业协会和市场中介发展办公室”,负责组织协调该市行业协会和市场中介的改革与发展工作。据介绍,北京市计划用2~3年时间使现有行业协会与现业务主管单位脱钩。
市场化改革是方向
2004年底八部委组成的联合调研组通过调研发现,在我国行业协会、商会发育程度较高的省市,都是以市场化为方向加快推进协会改革,尽管各地行业协会管理体制改革的思路不尽相同。
其中,上海市的经验是创立了“三元”管理模式,就是在社团登记管理机关和业务主管单位的法定双重管理体制框架下,增加行业协会发展署作为过渡性机构,负责行业协会的总体规划、布局调整、政策制定、协调管理以及原由业务主管部门承担的部分管理事务。尽管从短期来看是又多了一个“婆婆”,但是在调研组的专家们看来,上海的做法是使得行业协会能逐步摆脱行政控制的一种现实选择。
除了上海外,广东省则率先提出“政社分离”的改革原则,进一步消除行业协会、商会的官办色彩,推进协会、商会的民间化改革。协会、商会实现无行政级别、无行政事业编制、无行政业务主管部门,真正成为具有行业性、民间性和自主性特征的独立社会团体法人。
盘点各地改革的经验,更值得说道的是于2006年年底功成身退的深圳市行业协会服务署。这样一个过渡性的机构,却是实实在在地为深圳市地方行业协会服务。此外,辽宁省鞍山市的经验也有可评点之处,鞍山市民政局把类别模糊、找不到主管单位的行业协会交由地方工业经济联合会来审批。“这就是把行政机关作为上级主管单位,不作为和不愿意承担的职能承接下来,目的无疑是促进行业协会的蓬勃发展。”张经评价说。
下一步怎么走?
实际上不难看出,在行业协会市场化改革的过程中,行业协会管理体制改革注定要与现有的行政管理体制相互冲突、博弈直至妥协。
某业内人士表示:“我国行业协会近年来自上而下‘井喷式’地发展,很多行业协会的设立,说到底就是一个妥协的结果。因人设会的倾向明显。”在《意见》出台后,业内专家几乎都把目光落在了其可操作性上。清华大学NGO研究所副所长贾西津认为,《意见》中的改革思路都是好的,关键是这些改革措施的实施力度和方式能否让行业协会的“非政府性”真正落实。
张经表示,如何形成一套全国统一的改革模式是未来国家有关部门迫切需要面对的问题。行业协会之间要允许合理竞争,正如《意见》中所提出的要加快建立评估机制和优胜劣汰的退出机制,引入第三方评估机构对行业机构的社会公信力、服务能力和社会责任感做出评估。他的观点也得到了国资委行业协会联系办公室主任陈国卫的认同。
业内一位不愿意透露姓名的专家表示:“国办的《意见》是积极的,但是却回避了管理体制的改革内容。”对此,张经表示:“这次《意见》中确实还有没明确的地方,如《意见》中强调的行业协会使用的国有资产要明确产权归属,这些工作由谁来做?由谁作为促进主体?谁作为实施主体?谁作为督办主体?这些都没有明确。”他表示,这些都将是中国行业协会、商会下一阶段要争取明确的。
相关阅读: 实行政会分开。行业协会要严格依照法律法规和章程独立自主地开展活动,切实解决行政化倾向严重以及依赖政府等问题。要从职能、机构、工作人员、财务等方面与政府及其部门、企事业单位彻底分开,目前尚合署办公的要限期分开。现职公务员不得在行业协会兼任领导职务,确需兼任的要严格按有关规定审批。行业协会使用的国有资产,要明确产权归属,按照有关规定划归行业协会使用和管理。建立政府购买行业协会服务的制度,对行业协会受政府委托开展业务活动或提供的服务,政府应支付相应的费用,所需资金纳入预算管理。
改革和完善监管方式。要按照政会分开、分类管理、健全自律机制的原则,加强和改进行业协会登记管理工作。登记管理机关、业务主管单位和相关职能部门要加强沟通、密切配合,简化和规范管理内容和方式,逐步建立健全科学、规范、有效的监管体制,为行业协会创造公平、公正的发展环境。选择若干城市和全国性的行业协会,开展行业协会管理体制改革试点。条件成熟时,调整和改革行业协会间的代管关系。对根据法律法规授权履行特殊职能的注册会计师、注册资产评估师、律师等行业协会,有关部门要依法加强监督和指导。
调整、优化结构和布局。积极推进行业协会的重组和改造,加快建立评估机制和优胜劣汰的退出机制。建立行业协会综合评价体系,定期跟踪评估,对诚信守法、严格自律、作用突出的要予以表彰。行业协会之间可通过适度竞争提高服务质量。在具有产业、产品和市场优势的经济发达地区和城市,可以将地方性的行业协会依法重组或改造为区域性的行业协会。全国性的行业协会可将总部设在产业集中、便于开展服务的地区和城市。积极创造条件,培育一批按市场化原则规范运作,在行业中具有广泛代表性,与国际接轨的行业协会。(节选自《国务院办公厅关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》国办发〔2007〕36号)
媒体视点:
A、 行业协会体制机制改革中最为引人注目的,就是要积极推进行业协会的重组和改造。不容否认,我国现有的行业协会数量太多、名堂太杂、分工太细、苦乐不均。“龙多了不治水”,那些名称雷同、职能范围相似的行业协会太多,企业莫辨良莠、无所适从,也降低了行业协会的服务效率,影响了公平竞争。
因此,通过重组和改造以及审慎地进行试点工作,让一批不能适应市场经济和社会需要的行业协会退出,培育一批在行业中有广泛代表性,与国际接轨的行业协会将是改革的主要方向。(《行业协会改革不能留缺口》,摘《中华工商时报》)
B、 考察行业协会的历史,我们会发现,在西欧,行业协会是随着商品经济的发展而形成,他们是由各行各业的商人、手工业者自发组织,目的是规范行业从业行为,进行行业自律,他们往往是自下而上组织形成的。在中国,由于商品经济不发达,民间组织培育不健全,因此,我们的行业协会绝大多数是从政府部门蜕变而成。
因此,出台“现职公务员不得在行业协会、商会兼任领导职务”的规定就显得十分必要。它有利于规范行业协会,培育行业协会的民间性质。《意见》的出台,是对一些地方公务员在行业协会的兼职现象的纠正,明确“现职公务员不得在行业协会、商会兼任领导职务”,实际上是对协会民间性质的肯定,是发挥行业协会在行业自治和监督政府的作用,防止权力染指社会组织、防范行业协会行政化的重要保证。(《公权力退出行业协会是正本清源之举》,摘自《经济参考报》)
C、 《意见》的内容所指,正是“牙防组违规认证”、“欧典地板虚假宣传”等事件背后的弊端所在。比如,中国消协与工商总局的政会难分、依托卫生部的牙防组职能的明显行政化倾向等。而弊端产生的根本原因,就在于社会中介组织与政府部门间有着千丝万缕的关系,从而产生出了一个难以监管的灰色地带,给滋生腐败提供了可能。
中介组织作为政府联系人民群众、市场企业的纽带,可以反映利益诉求、提供社会服务、协调利益矛盾、实现社会良性沟通等方面起到很好的作用,一种政府与社会的二元均衡联动机制逐步形成。
此次《意见》的出台通过划清政府和社会组织的边界,消除政会不分的灰色地带,不仅有助于政府职能的顺畅转变,也有助于社会中介组织的规范发展,从而推动建立政府与社会关系的新模式。(《消除政会不分的灰色地带》,摘自《人民日报》
2007年07月04日