从“大一统”到宏观审慎政策双支柱调控框架，央行的角色更加强调宏观审慎

　　从现金往来到移动支付，从银行网点到移动终端，金融业的发展与百姓的生活息息相关。伴随着中国金融业的飞速发展，金融监管体系也在不断完善中。

　　70年来，中国人民银行伴随金融业改革的步伐，攻坚克难，因势而变。

　　2018年3月，一场声势浩大的机构改革在内部酝酿数月后揭开面纱——原银监会与原保监会合并成立中国银行保险监督管理委员会（下称“银保监会”）。为了防止规避监管的行为发生，此次合并后，拟定审慎监管基本制度的职责将被划入央行，使监管者回归监管本质。

　从混业监管到分业监管，从机构监管到功能监管，到如今建立货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架，央行的角色更加强调宏观审慎。

　　从“大一统”到宏观审慎

　　时针拨回至1978年。

　　彼时，中国人民银行刚刚从财政部独立，既发行钞票，又经营银行业务；既行使中央银行职能，又办理具体的商业银行业务；既是金融行政管理机关，又是经营金融的经济实体。这是银行业曾经的“大一统”体系。

　　随着金融体制改革大幕缓缓拉开，人民银行“大一统”的机制体制被打破。

　　1979年10月，国家提出“要把银行作为发展经济、革新技术的杠杆，要把银行办成真正的银行”，同时提出“自主经营、自负盈亏、自担风险、自我发展”等要求，人民银行开始专门行使中央银行职能，主要负责实施金融宏观政策，同时也肩负起对包括银行、证券、保险、信托在内的整个中国金融业的监管职责。

　　而在1992年后，中国金融监管逐渐从混业走向分业，1993年12月，国务院颁布《关于金融体制改革的决定》，强制金融机构分业经营。随后，1998～2003年间，中国陆续建立起了分业监管的金融监管体制。

　　2003年，中国银监会挂牌成立，正式形成由人民银行负责货币政策，银监会、证监会和保监会实施分业监管的“一行三会”格局，标志着分业经营、分业监管体制正式形成，同时银行业监管向机构监管、审慎监管、法治监管迈进。

　　随着我国改革开放的持续推进和经济体制从计划经济向有中国特色社会主义市场经济转轨，货币政策调控机制逐步从以直接调控为主向以间接调控为主转变。

　　在央行成立70周年之际，中国人民银行行长易纲发表的署名文章表示，金融调控及宏观审慎管理框架逐步完善。

　　一是通过《中国人民银行法》确立了“保持货币币值的稳定，并以此促进增长”的货币政策最终目标；二是改革“统存统贷”的信贷计划管理体制，取消信贷规模限额控制，逐步确立货币供应量（M2）为货币政策中介目标，适时创建社会融资规模指标，作为货币政策重要参考指标；三是建立完善存款准备金、再贷款、再贴现、公开市场操作等货币政策工具制度，根据经济金融运行实际需要，陆续创设了公开市场短期流动性调节工具等货币政策工具。

　　值得注意的是，2008年经济危机以来，货币政策作为央行的总需求管理工具，在维护金融稳定方面有一定局限性，宏观审慎的理念应运而生。

　　2009年下半年，针对当时人民币贷款快速增长的局面，央行提出按照宏观审慎政策框架设计新的逆周期措施；2010年，通过引入差别准备金动态调整措施，将信贷投放与宏观审慎要求的资本充足水平相联系，探索开展宏观审慎管理；2010年将差别准备金动态调整机制“升级”为宏观审慎评估体系（MPA），逐步将更多金融活动和资产扩张行为以及全口径跨境融资纳入宏观审慎管理；2017年，“健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架”被正式写入党的十九大报告。

　　“许多国家的经验表明，央行由于具备专业知识、采取政策措施的内在动力和独立性，在宏观审慎政策制定中扮演重要角色。”央行在《中国金融稳定报告（2017）》中这样说。

　　实际上，央行的每次调整都与当时的经济形势密切关联。如2003年，在银行业面临重大改革之际，“金融稳定局”应时而生；2008年，伴随国内经济改革的不断深入，货币和汇率政策备受关注，“汇率司”（货币政策二司）由此诞生。

　　今年2月2日，央行三定方案正式发布，对央行职能配置、内设机构和人员编制予以明确。根据方案内容，中国人民银行下设宏观审慎管理局，意味着正式确立了双支柱的操作框架和正式履行相应的职责。

　　利率汇率市场化稳步推进

　　正值“8·11”汇改4周年之际，回顾过去几年人民币汇率走势，虽然有涨有跌，总体上人民币仍是国际主要货币中的强势货币，汇率波动弹性不断增强，有效发挥了国际收支“自动稳定器”作用。

　　“与2015～2016年外汇市场大幅波动时期相比，当前我国外汇市场运行更加稳定，市场主体能够更加理性地看待人民币汇率波动，对人民币汇率长期向好的信心不断增强。”近日，国家外汇管理局副局长陆磊在接受第一财经记者专访时表示。

　　改革开放后，我国开始实行外汇留成制度，后建立外汇调剂市场，并放宽对个人用汇限制，逐渐形成官方汇率和市场汇率并存的局面。

　　1994年1月1日，人民币汇率形成机制改革取得突破性进展，实现了人民币官方汇率与外汇调剂市场汇率并轨，自此开始实行以市场供求为基础的、单一的、有管理的浮动汇率制度。

　　2005年7月21日，人民银行再次启动人民币汇率改革，实行以市场供求为基础、参考一篮子货币进行调节、有管理的浮动汇率制度。经过2007年、2012年和2014年连续三次调整，人民币对美元交易价日浮动幅度从3‰扩大至2%，人民银行基本退出外汇市场常态化干预，人民币汇率弹性显著增强。

　　“汇改的目的就是让市场力量来决定人民币汇率的水平，而不是由央行来影响和决定。”招商证券首席宏观分析师谢亚轩此前对记者表示，从这个角度来说，汇率市场化就是尽可能地减少央行动用外汇储备对汇率进行日常干预。

　　统计数据可以看出，近年来我国国际收支基本平衡，外汇储备稳定在3.1万亿美元左右，外汇市场供求更趋平衡。

　　而由于利率和汇率高度相关，人民币汇改也关系到利率市场化调节机制等一系列金融改革问题。1993年利率市场化迈出了改革的第一步。

　　十四届三中全会提出“中央银行按照资金供求状况及时调整基准利率，并允许商业银行存款利率在规定幅度内自由浮动”，后来随着《中国人民银行法》《商业银行法》相继颁布实施，推进利率市场化的条件逐步成熟。

　　在推进利率市场改革过程中，人民银行始终按照“先外币、后本币，先贷款、后存款，先长期、后短期”的思路稳步推进利率市场化改革，逐步实现债券市场利率、境内外币存贷款利率市场化。

　　如果说，人民银行正式放开银行间同业拆借利率，标志着利率市场化迈出重要一步；那么，2015年10月央行放开了存款利率上限，利率管制基本放开，则标志着利率市场化改革取得重大突破。

　　不过，目前我国利率市场化改革还存在利率双轨的问题，基础利率和市场利率并存。而在目前整个社会环境力推降实体经济融资成本的背景下，推动利率并轨已成大势所趋。

　　在近几次的货币政策执行报告中，利率市场化改革被多次提及，路线也愈发清晰——推进贷款利率进一步市场化。

　　央行货币政策司司长孙国峰表示，推进贷款利率进一步市场化，可以更好发挥贷款市场报价利率（LPR）在实际利率形成中的引导作用，推动银行更多地运用LPR作为贷款定价标准，有利于疏通货币政策向贷款利率的传导，促进降低贷款实际利率。

　　人民币国际化引领对外开放新格局

　　近年来，金融业对外开放不断扩大。去年4月至今，一波又一波金融对外开放新政先后落地，稳步推进。

　　在对外开放的过程中，投资者范围不断扩大，风险对冲工具逐渐丰富，跨境资金交易结算更加便利，信用评级市场开放持续提高，会计税收政策安排逐步完善，也为人民币国际化和资本项目开放打下了坚实的基础。

　　实际上，如果从2009年跨境贸易人民币计价结算试点算起，人民币国际化刚刚走过第一个十年。

　　从个人业务到贸易结算、从经常项目到资本项目，人民币国际化的发展进程伴随改革开放的不断推进和市场发展的需要顺势而为。当这一进程走到2008年时，全球金融危机爆发，对国际货币体系产生了深刻的影响，特别是美元流动性紧缺、金融市场波动加剧，人民币国际化迎来了难得的历史机遇。

　　“国际社会对人民币的欢迎程度超过预期，部分国家主动要求和我国开展人民币互换。在国际金融市场对人民币需求增强和中国对外开放不断加深等背景下，人民银行顺势而为，沿着‘逐步使人民币成为可兑换的货币’的长期目标，以实体经济为依托，进一步减少不必要的行政管制和政策限制，不断完善人民币跨境使用政策框架。”在署名文章中，易纲表示。

　　2009年7月，上海和广东等地率先启动跨境贸易人民币结算试点，随后逐步扩大至全国。央行还陆续推出人民币合格境外机构投资者（RQFII）、人民币合格境内机构投资者（RQDII）、沪港通、深港通、基金互认、债券通等创新制度安排，完善人民币国际化基础设施体系。

　　2015年，人民币国际化迎来了重要里程碑。当年11月30日，国际货币基金组织（IMF）执董会认定人民币为可自由使用货币，决定将人民币纳入SDR（特别提款权）货币篮子，并于2016年10月1日正式生效。

　　据环球银行金融电信协会（SWIFT）统计，截至2018年8月末，人民币位列全球第五大国际支付货币，市场占有率为2.12%。据IMF2018年第二季度公布的人民币储备信息，官方外汇储备货币构成（COFER）中报送国持有人民币储备规模为1933.8亿美元，已有超过60个境外央行或货币当局将人民币纳入官方外汇储备。

　　当前，国际经济金融格局出现重大变化，全球贸易摩擦频发，部分国家和地区开始注重使用本币进行跨境结算，人民币国际化面临新的契机。

　　《中国金融》杂志刊登中国人民银行副行长、国家外汇管理局局长潘功胜的署名文章指出，人民币国际化是市场驱动、水到渠成的结果，是一个长期过程，不可一蹴而就。未来要继续坚持低调务实、顺势而为的基本原则。一方面，要积极稳妥推进人民币国际化进程，提升境外主体持有和使用人民币的信心；另一方面，要做好开放中的风险防范，确保人民币国际化行稳致远。（杜川）

2019年08月16日